Из истории непринятого закона

Незадолго до своей безвременной кончины начальник орготдела Главархи-ва СССР Б.Н.Богатов составил «Краткую летопись о том, как готовились про­екты положений о ГАФ СССР и Главархиве», где в слегка ироничном тоне привел хронологию десятилетней законотворческой работы. Эти одиннадцать страниц аккуратного почерка находятся ныне в моем архиве. Именно они по­буждают поделиться тем, что мне известно о попытке создания акта, который бы на высшем законодательном уровне регламентировал архивное дело стра­ны, принятого уже после развала СССР*.

В последние годы заметно повысился интерес архивистов к собственной до сих пор по-настоящему не написанной истории. Тем не менее, насколько нам известно, нигде и никем не был поставлен вопрос — почему СССР — страна, дос­тигшая определенных успехов в организации архивного дела (техническое ос­нащение, состояние архивов, их использование — это другой вопрос), не имела закона об архивах как акта высшей государственной власти, хотя многие стра­ны социалистического лагеря такие законы приняли. По-видимому, определен­ную роль здесь играла традиция (подобного закона не имела и царская Рос­сия), а затем был знаменитый ленинский декрет СНК от 1 июня 1918 г., «пе­рекрывать» который считалось неудобным. Но дело не только в этом, а в со­хранявшемся «архивном нестроении», соответствовавшем общему духу тотали­тарного государства, не нуждающегося в обязательном’ для всех, регламенти­рующем работу архивов законе. Об этом свидетельствует история разработки основных правовых актов по архивному делу.

Известно, что государственные законодательные акты не имеют (и не мо­гут иметь) авторов в том смысле, как это понятие трактует авторское право. Над ними работает много людей. Но каждый такой акт обычно ведут 2-3 человека, которые держат в руках все бумаги по проекту вплоть до заверше­ния работы. Наши заметки следует рассматривать как точку зрения одного из таких людей, который вместе с коллегами, в том числе Б.Н.Богатовым, имел непосредственное отношение к созданию Положения о ГАФ СССР 1980 г., и разрабатывал уже в другом составе проект Закона о ГАФ СССР в 1986 — 1990 гг. Сообщим, кстати, что, согласно дошедшей до нас легенде, такими людьми по отношению к первому Положению о ГАФ СССР, утвержденному СНК СССР 29 марта 1941 г. и до настоящего времени в открытой печати не опуб­ликованному, были Н.А.Фомин и Б.Д.Дацюк, а одним из основных разра­ботчиков Положения о ГАФ СССР, утвержденного Советом министров СССР 13 августа 1958 г., — прекрасный архивист и человек Л.Л.Смоктунович. О них не следовало бы забывать, касаясь истории архивного дела.

Итак, «Летопись» Б.Н.Богатова скрупулезно фиксирует все 17 этапов (ва­риантов) разработки проекта положения, начиная с 16 октября 1970 г., когда письмом главка № 1/2598-М все архивные учреждения страны обязывались подготовить и представить ему предложения по переработке Положения о ГАФ СССР, и кончая 19-20 декабря 1979 г., когда в Минюсте СССР его со­трудники В.Н.Раюпец и В.И.Чепанов совместно с Б.Н.Богатовым и А.В.Ел-патьевским дорабатывали окончательную редакцию текстов положений для представления на утверждение в правительство.

Для разработки подобных документов, по крайней мере, в нашем, архив­ном ведомстве, характерно то, что они создавались как бы сами собой, поми­мо и наравне с другой текущей работой, почти не фиксируясь в официальных документах. За десять лет в главке не было издано ни одного приказа или рас­поряжения, которыми бы официально определялись состав рабочих групп, сроки работы или фиксировались бы результаты официальных рассмотрении проектов. Проект Положения о ГАФ лишь однажды, 17 ноября 1976 г., был рассмотрен коллегией Главархива СССР. Все делалось на основании устных указаний руководства, иногда сопровождавшихся устным же категорическим требованием «отложить все остальное», «запереться», «считать эту работу важ­нейшей» и т.д. Фиксировались исходящими письмами лишь рассылка проек­тов на отзыв и официальная отправка в высшие инстанции. Точно такая же практика сохранилась и при. разработке проекта Закона о ГАФ СССР, кото­рый даже на коллегии главка за пять лет ни разу не рассматривался.

Мы не ставим себе целью детально анализировать отличия положений друг от друга по существу: такие попытки уже были в печати и будут впредь. Отметим лишь несколько нюансов, о которых, кажется, не говорилось. В ап­парате Совета министров нас покритиковали за безоговорочное отнесение до­кументов профсоюзов к государственной собственности (как будто архивисты были ответственны за огосударствление профсоюзов!). В результате в поста­новление правительства об утверждении Положения о ГАФ СССР была вце-сена фраза, которая позволяла трактовать дело так, что профсоюзы доброволь­но сами передают свои документы в Государственный архивный фонд: «Доку­менты профессиональных союзов, кооперативных и других общественных ор­ганизаций, передаваемые ими в Государственный архивный фонд СССР, ком­плектуются, учитываются, хранятся и используются в порядке, установленном Положением о Государственном архивном фонде СССР»2. Попыткой как-то законодательно унифицировать и узаконить ведомственность в постоянном хранении документов ГАФ СССР был и официально приложенный к Положе­нию Перечень отраслевых государственных фондов, министерств, ведомств СССР и организаций, осуществляющих государственное храпение документов ГАФ СССР. Этот перечень, в частности, поставил точку в многолетнем, бес­плодном и часто вредном споре между архивными и музейными работниками о праве музеев постоянно хранить свои документы.

Положение также устойчиво оперирует понятием «государственное хране­ние документов», впервые предложенным нами в 1958 г. в замечаниях на про­ект «Основных правил работы государственных архивов» и до этого использо­ванным на уровне постановлений правительства лишь дважды — в 1967 и 1978 гг.3 Внимательный читатель обнаружит также разницу в изложении со­става ГАФ СССР в Положении 1980 г. сравнительно с двумя предыдущими -более обобщенную группировку учреждений и документов, попытку еще далее уйти от метода перечислений — насколько удачную — не нам судить. Заметим лишь, что п/п «е» пункта 8 Положения 1980 г. ни в коем случае не имеет в виду трофейные документы, а подразумевает лишь документы, поступившие в собственность государства из-за рубежа на законном основании (приобретение, дарение и т.п.). Трофейная документация, составлявшая основу так называе­мого Особого архива (ныне Центр храпения историко-документальных коллек­ций), никогда в состав ГАФ СССР не включалась и составляла всегда особую часть архивного документального наследия страны, вплоть до отказа от при­менения к ней всех наших требований по научно-технической обработке (за ис­ключением необходимого минимума, обеспечивающего учет).

Уже на стадии обсуждения проекта Положения о ГАФ СССР в Минюсте СССР в декабре 1979 г. возник вопрос о повышении статуса документа до закона или хотя бы об утверждении Положения Указом Верховного Совета СССР. Такое предложение исходило, в частности, от представителей Акаде­мии наук СССР, поддерживалось другими. Но решено было «не возникать» с этим официально, чтобы не ставить в неудобное положение правительство, ко­торое с нашей же подачи записало в упомянутое выше постановление № 784 от 20 сентября 1978 г. порученческий пункт Главархиву СССР «в 3-месячный срок разработать и представить в Совет министров СССР на рассмотрение про­екты Положения о Государственном архивном фонде СССР…». Но мысль о законе осталась и крепко запала в голову новому руководству Главархива СССР, тем более, что по сравнению с целым рядом других стран СССР ока­зывался в этом отношении в «отстающих». Поэтому новый руководитель глав­ка Ф.М.Ваганов уже в 1986 г. вернулся к идее разработки архивного закона.

Ссылка на основную публикацию
Adblock
detector